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「原创」柏钦涛:疫情之下慈善信托制度之思考

2020-08-01 02:59来源:互联网浏览:

在疫情肆虐之际,国内各信托公司积极发起设立慈善信托。2020年2月14日至4月15日期间,共设立以抗击新冠疫情、关爱抗疫工作人员为目的的慈善信托71笔(简称“抗疫慈善信托”),金额合计1.4966亿元,为抗击疫情发挥了积极作用。从密集设立的抗疫慈善信托运作情况来看,我国慈善信托的备案登记、管理运作已经比较成熟,表现出相对于传统慈善捐赠渠道的独特优势。但是目前慈善信托总规模在慈善捐赠中的比重依然较低,慈善信托规模普遍较小。71笔抗疫慈善信托平均金额为210.8万元,其中27笔金额在20万元以下。说明了一般社会公众对慈善信托的认知度和参与度依然较低,也暴露出慈善信托制度的一些不足和困境。

信托公司作用并不突出、角色尴尬。71笔抗疫慈善信托中有69笔由信托公司担任单一受托人。诸多慈善信托设立后,信托公司选择将资金捐赠给疫情发生地的医院甚至是直接转交给当地的慈善基金会等公益组织。总体来说,信托公司在慈善财产实际管理运用中的参与度有限。究其根源,信托公司作为金融机构,长于募资和资金管理,但在组织慈善救助方面的能力、资源则相对匮乏。何况,信托公司人力成本昂贵,直接深度参与慈善救助活动并不经济。此外,与多数慈善信托一样,在抗疫慈善信托中,信托公司均并不收取信托报酬。不少信托公司将慈善信托作为履行社会责任、提升品牌形象的一种方式。但一项业务活动没有盈利支撑,无法覆盖业务成本,就会导致业务无法获得大规模、持续开展的动力。经济动力的匮乏,最终会让慈善信托制度的社会效用大打折扣。

税收优惠政策仍未明确。虽然《慈善信托管理办法》第44条规定“慈善信托的委托人、受托人和受益人按照国家有关规定享受税收优惠”,但国家至今仍未出台具体规定,导致现实中慈善信托无法享受实际的税收优惠。疫情肆虐之际,财政部、税务总局于2020年2月6日联合发布《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告》,利用该文件的相关规定,信托公司可通过将信托资金捐赠给公益组织和医院的方式,取得可以抵税的公益捐赠票据,从而让抗疫慈善信托的委托人得以享受税收优惠。这一文件的出台,正是本次疫情中许多委托人愿意通过慈善信托方式支持抗疫的重要原因。但这一文件仅适用于新冠疫情,常态化的慈善信托税收优惠政策仍付之阙如。

信托监察人制度未能有效发挥作用。71笔抗疫慈善信托中仅有15笔设置了信托监察人,占比仅为21%。我国《信托法》第64条规定“公益信托应当设置信托监察人”。在后来出台的《慈善法》第49条规定慈善信托的委托人可以选择设置信托监察人,实质是弱化了信托监察人的规定。《慈善法》出台后,许多慈善信托不再设立信托监察人。此外,由于现行法律法规关于信托监察人的权限与职责的规定并不清晰,在现实运作中,慈善信托监察人的实际作用未能有效发挥。

慈善信托起源于英国,并在美国得到重要发展。信托制度本身就是典型的英美法制度,慈善信托在英美法系国家更为发达,直到20世纪后大陆法系国家才开始借鉴慈善信托制度。我国信托法立法时,重点参考了日本1922年信托法,因而慈善信托制度也深受日本信托法影响。

我国目前将慈善信托受托人限定于慈善组织和信托公司。英国传统上对于慈善信托受托人的主体资格并无限制,自然人、法人和非法人团队均可成为慈善受托人。英国《1993年慈善法》颁布后,对慈善受托人的资格做了要求,但只是禁止曾经有欺诈行为或不诚信记录、被宣告破产者、违背受托责任者、有犯罪记录者等不宜担任受托人的主体成为受托人,并不对受托人主体资质做出限制。委托人有权自主选择其信赖的主体担任受托人,亲属、朋友、专业人士、学校、医院等社会组织均可。美国及其他英美法系国家对于慈善受托人一般也没有特殊限制。日本信托法将公益信托的受托人限制于专营信托业务的信托公司和信托银行,也是导致日本公益信托发展受阻的原因,已经深受日本公益界诟病,日本公益界人士及信托法专家普遍倡导尽快修法以扩大慈善受托人的范围。

为鼓励慈善事业发展,英国对于慈善信托给予充分的税收优惠政策。对于以遗嘱形式设立的慈善信托,可就慈善信托财产免除全部或者部分遗产税;对于通过捐赠等形式设立的慈善信托,免征财产转让税、所得税、印花税;慈善信托运营期间,对于因慈善财产管理、处分而发生的所得税、增值税、土地税减免征收。美国对于以不同财产形式设立的慈善信托及不同类型受托人的税收优惠政策也都有非常具体的规定,且允许捐赠人将超过年度限额的捐赠金额递延到后续年度享受税收优惠。日本信托法未对慈善信托税制做出具体规定,但其《所得税法》《法人税法》及《继承法》相关规定均对慈善信托给予了税收优惠。概括而言,日本允许委托人将设立慈善信托的财产在税前扣除,对于慈善财产运用过程中产生的收入、收益,免予征税。对于在遗嘱中设立慈善信托的财产,免征继承税。

在慈善信托中,委托人设立信托后对后续事务往往少予过问,潜在受益人监督受托人的动力不足、成本过高,导致慈善信托法律关系中缺乏对受托人的必要监督和制衡,容易出现受托人违背信托目的、滥用慈善财产的行为。因此,英美等国对于慈善信托的监督管理非常重视。英国慈善委员会负责慈善信托的登记和监督管理,制定慈善受托人行为指引,并有权对违反受托责任的慈善受托人进行调查,并在法定权限内进行处罚。美国慈善信托主要由总检察长和各州检察长负责监督,其有权代表公共利益对违反受托义务的慈善受托人提起诉讼。英美等普通法系国家的法院作为慈善信托的最终保护人,有权对受托人的违法行为实施处罚,并有权在必要时撤换受托人。此外,英美等国的信托法普遍规定了信托保护人制度,即委托人可指定其信赖的信托保护人对慈善受托人的管理行为进行监督。日本和中国台湾地区信托法上的信托监察人制度即是从信托保护人制度借鉴而来的。慈善监管机构、检察系统、法院及信托保护人(监察人)构成了维护慈善信托运行的保护机制。我国信托法上的信托监察人制度即源自日本。

应当参考英美法系的做法,允许更为广泛的社会主体担任慈善受托人。尤其应当允许并鼓励医院、学校、科研机构、养老院、孤儿院及其他相关社会组织担任慈善受托人。这些机构因其自身属性,天然靠近需要慈善捐赠的社会群体,允许其担任慈善受托人,有利于提高慈善财产管理的针对性和有效性、减少慈善活动的成本。可鼓励信托公司与公益组织以及医院、学校、科研机构等联合担任慈善受托人,信托公司充分发挥其在资金募集、财务管理、信托登记、信息披露方面的优势,慈善组织或其他社会组织发挥其在实施慈善救助方面的优势,优势互补,发挥慈善信托制度的最大效用。

将财产设立为慈善信托,与其他慈善捐赠行为并无本质差别,委托人应当享有同等的税收优惠。实行慈善信托制度的国家普遍赋予慈善信托与其他的慈善捐赠同等的税收优惠地位。为鼓励慈善信托的发展,应当在立法层面尽快明确慈善信托设立和慈善信托财产管理运作中的具体税收优惠政策。除了赋予慈善信托委托人税收优惠外,也可考虑给担任慈善受托人的信托公司以适当的税收优惠,以鼓励信托行业发挥专业优势参与慈善事业。

相对于英美等慈善信托发达的国家,我国对慈善信托设立后的监督管理机制仍不完善。虽然《慈善信托管理办法》赋予了民政部门、银保监会对慈善信托进行监督、检查的权力,但现实中民政部门和银保监会受制于人力、资源等方面的原因,难以对慈善信托的运行进行有效的过程监督。未来应积极探索对慈善信托运行进行过程监督的体制机制。国外实践表明,信托监察人制度是对慈善信托中缺乏制衡受托人力量的一种有效手段,是提高慈善信托公信力,确保慈善信托公开、透明、可信的重要制度设计。《慈善法》弱化信托监察人制度,在很大程度上是出于对信托公司和慈善组织的信任。但从本次疫情来看,即便是专业的慈善机构,也存在滥用慈善财产的风险。未来,在立法层面,应高度重视信托监察人制度的作用,并对信托监察人的职权与责任做出更为明确的规定。在实践层面,慈善受托人尤其是信托公司和慈善组织应当深刻认识信托监察人制度的价值,主动在慈善信托中设置监察人,并为其履职提供必要条件。

另外,不同信托公司对慈善信托的披露标准差异较大。有的公司披露相当充分,将慈善信托资金的最终使用明细、捐赠票据和资金划转凭证均予公示;但有的信托公司仅笼统披露将信托资金捐赠给了某某基金会,对资金最终用途语焉不详。充分的信息披露,有利于赢得公众信任,树立慈善信托的良好形象。未来,相关部门应当就慈善信托信息披露的底线标准做出明确规定,统一行业标准,以维护委托人和社会公众的知情权。信托公司也应见贤思齐,借鉴同业经验,提高信息披露的充分性和规范性。

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